IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza, sul ricorso n. 8578/99
proposto dai sigg. Franca Risso Brogi, Ovidio Dallera, Antonio
Fratangelo e Eloisa Ricatti, rappresentati e difesi dall'avv. prof.
Beniamino Caravita di Torritto, unitamente agli avv. Stefano Nespor e
Marinella De Focatiis ed elettivamente domiciliati presso lo studio
del primo in Roma, via di Porta Pinciana, n. 6;
Contro il Ministero degli affari esteri, il Ministero della
pubblica istruzione, nelle persone dei Ministri in carica,
rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato e
domiciliati presso gli uffici della medesima in Roma, via dei
Portoghesi, n. 12, per il riconoscimento del diritto dei ricorrenti
alla percezione di un assegno di sede il cui ammontare sia
commisurato alle funzioni svolte, dalle rispettive date di
assegnazione in servizio all'estero, con interessi e rivalutazione
dalle scadenze al saldo;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti l'atto di costituzione in giudizio e la memoria
dell'amministrazione;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 13 dicembre 2001 il consigliere
Lucia Tosti ed udito altresi' l'avv. Caravita di Torritto per i
ricorrenti, nessuno comparso per l'amministrazione;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
I ricorrenti agiscono in giudizio in qualita' di ispettori
tecnici del Ministero della pubblica istruzione che, avendo
partecipato nel 1985 al concorso per la selezione di personale da
destinare presso ambasciate estere, ed essendo risultati vincitori
sono stati assegnati all'estero dove dichiarano di prestare servizio
(rispettivamente a Londra, a Berna, a Bruxelles ed a Parigi).
Essi contestano la legittimita' della componente base
dell'assegno di sede che percepiscono a partire dalla presa di
servizio nelle rispettive sedi estere, avvenuta tra gli anni 1986 e
1987, ammontante a L. 120.000, che il Ministero ha calcolato in
applicazione delle previsioni, rimaste invariate, delle tabelle
allegate, dapprima, al d.P.R. 23 gennaio 1967 n. 215, riferite alla
figura dell'ispettore scolastico e, successivamente, al d.lgs. 16
aprile 1994 n. 297, che ha inserito l'ispettore tecnico nella stessa
posizione ( ottava) in precedenza occupata dall'ispettore scolastico.
Premettono i ricorrenti di aver gia' adito il tribunale
amministrativo, unitamente ad altri colleghi, con ricorso avente in
parte lo stesso oggetto e di aver ottenuto in primo grado una
decisione favorevole, riformata peraltro in sede di appello
(Tribunale amministrativo regionale Lazio, sez. prima ter n. 1088 del
16 febbraio 1995 e Cons. Stato n. 226 del 25 febbraio 1999).
Con il nuovo ricorso gli interessati intendono ottenere
l'accertamento del diritto di ricevere un assegno base di importo
corrispondente alle funzioni svolte e alla posizione ricoperta e la
condanna dell'amministrazione a versare i conguagli dovuti per
effetto di tale accertamento, previa dichiarazione della
illegittimita' costituzionale della prima e della seconda tabella,
nelle parti in cui assegnano agli ispettori tecnici un assegno base
non corrispondente alle funzioni da questi esercitate e alla
posizione occupata nell'organizzazione gerarchica del personale
scolastico in servizio all'estero.
A tal fine, premessa una ricostruzione sulla natura dell'assegno
di sede, chiedono l'accertamento della non manifesta infondatezza
dell'eccezione di illegittimita' costituzionale delle due tabelle ed
in particolare sollevano:
1) Eccezione di illegittimita' costituzionale, della tabella
allegata al d.P.R. n. 215/1967 nella parte in cui implicitamente
assegna agli ispettori tecnici un assegno di sede di ammontare pari a
quello previsto per gli ispettori periferici, con riferimento agli
artt. 3, 36 e 97 della Costituzione;
2) Eccezione di illegittimita' costituzionale della tabella
allegata al d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297 della parte in cui assegna
agli ispettori tecnici un assegno di sede pari nella componente base
a L. 120.000 con riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della
Costituzione.
L'amministrazione, costituita in giudizio ha eccepito che gia' il
giudice amministrativo con sentenza passata in giudicato non ha
riconosciuto ai ricorrenti il diritto a percepire un assegno di sede
maggiore di quello definito dalla legge e che l'oggetto della
pronuncia, facendo stato tra le parti, sarebbe ostativo alla
costituzione di un nuovo giudizio. In altri termini, sia pur
preliminarmente anteponendo una questione di legittimita'
costituzionale, i ricorrenti proporrebbero la soluzione di una
questione gia' oggetto di due precedenti gradi di giudizio e
definitivamente conclusa da una sentenza passata in giudicato.
La difesa precisa inoltre, per completezza, che con d.lgs. n. 62
del 27 febbraio 1998 la tabella annessa al decreto legislativo
n. 297/1994 sarebbe stata ulteriormente modificata con un
aggiornamento dell'assegno di sede.
D i r i t t o
Il ricorso e' diretto in via principale ad ottenere il
riconoscimento del diritto alla percezione di un assegno base di
importo corrispondente alle funzioni svolte dai ricorrenti e alla
posizione ricoperta e la condanna dell'amministrazione a versare i
conguagli dovuti per effetto di tale accertamento, con riferimento a
due sistemi normativi succedutisi nel tempo, rappresentati, il primo,
dalla tabella allegata al d.P.R. 23 gennaio 1967, n. 215, il cui
artt. 11 provvedeva a determinare la misura dell'assegno di sede,
spettante al personale in servizio presso istituzioni scolastiche
italiane all'estero ed il secondo dalla tabella allegata al d.lgs. 16
aprile 1994, n. 297 recante il "Testo Unico delle disposizioni
legislative vigenti in materia di istruzione relative alle scuole di
ogni ordine e grado", il cui art. 658 ha provveduto a disciplinare ex
novo l'assegno di sede.
Va subito osservato, che all'accoglimento di tale istanza osta il
chiaro dettato delle norme, in applicazione delle quali sono stati
calcolati gli assegni di sede dei ricorrenti, sicche' pregiudiziale
all'accoglimento della pretesa e' la decisione sulla legittimita'
costituzionale di tali disposizioni.
Nella specie, peraltro, e' necessario definire in primo luogo i
limiti di ammissibilita' della pretesa, sia in considerazione
dell'oggetto del giudicato formatosi tra le parti su materia in parte
coincidente, sia in relazione all'intervenuta modifica della norma,
di cui si contesta la legittimita' costituzionale, con d.lgs.
n. 62/1998 non formante oggetto di censure.
In sintesi un precedente ricorso proposto dagli attuali
ricorrenti e da altri colleghi, tutti ispettori tecnici del Ministero
della pubblica istruzione (figura istituita dall'art. 4 del d.P.R.
n. 417/1974) in servizio presso istituzioni scolastiche italiane
all'estero, comandati fuori ruolo, al fine di ottenere il
riconoscimento del loro diritto a ricevere un assegno di sede
rapportato all'indennita' base prevista per i direttori degli
istituti italiani di cultura anziche' a quello in effetti attribuito,
di minore importo, previsto dalla tabella allegata al d.P.R.
n. 215/1967 per gli ispettori scolastici, figura soppressa
dall'art. 125 del d.P.R. n. 417/1974, e' stato accolto in primo
grado.
Il tribunale, pur riconoscendo che la tabella, avente forza di
legge, non poteva essere modificata in sede amministrativa, aveva
tuttavia ritenuto fondata la pretesa dei ricorrenti sul presupposto
che alla figura di nuova istituzione dell'ispettore tecnico non
potesse essere applicato il criterio stabilito dalla tabella allegata
al d.P.R. n. 215/1967 per l'ispettore scolastico, essendo lo stesso
caratterizzato dallo svolgimento di compiti piu' modesti rispetto a
quelli attribuiti per legge alla nuova figura.
Era in definitiva riconosciuta la sostanziale disparita' di
trattamento che si realizzava nell'attribuire agli interessati un
assegno base minore di quello concesso ai presidi di primo e secondo
grado, posti alle loro dipendenze. La sentenza poneva, quindi, a
carico dell'amministrazione degli Affari Esteri l'onere di
determinare in via di interpretazione analogica l'entita'
dell'assegno di sede spettante all'ispettore tecnico, colmando la
lacuna della citata tabella del 1967, che non poteva indicare gli
ispettori tecnici non essendo stata tale figura e le rispettive
attribuzioni ancora introdotta nell'ordinamento all'epoca della sua
entrata in vigore.
Il giudice di appello ha invece ritenuto che il legislatore al
momento di istituire la nuova figura dell'ispettore tecnico avesse
volutamente escluso una corrispondente variazione della tabella
concernente gli assegni base di sede, tabella le cui disposizioni non
sarebbero peraltro suscettibili di interpretazione analogica, al fine
di ottenere una maggiore misura dell'assegno da attribuire alla nuova
figura, in quanto la materia, disciplinata da una fonte legislativa
di grado primario, non e' stata delegificata, restando pertanto
sottratta alla potesta' normativa della pubblica amministrazione". Ad
avviso del giudice d'appello, inoltre, l'immutabilita' dell'assegno
base di sede non contrasterebbe con la variazione retributiva
dell'ispettore tecnico "attesta la diversa finalita' del primo,
diretto a sopperire agli oneri derivanti dal servizio all'estero,
rispetto alla seconda, fissata in relazione alla qualifica ed alla
prestazione lavorativa".
Il giudice amministrativo ha dunque escluso, con sentenza passata
in giudicato facente stato tra le parti, il diritto dei ricorrenti a
percepire un assegno di sede maggiore di quello attribuito dalla
legge sulla base della tabella allegata al d.P.R. n. 215/1967.
Per il periodo di vigenza di tale legge e fino all'entrata in
vigore della nuova disciplina contenuta nel d.lgs. n. 297/1994, la
forza del giudicato impedisce pertanto alle stesse parti di
riproporre la medesima questione di diritto, con la conseguenza che
il ricorso e' inammissibile nella parte in cui si contesta la
legittimita' costituzionale della prima tabella, per difetto di
rilevanza.
La sentenza del giudice d'appello, infatti, non si e' limitata a
sindacare la pronuncia di primo grado nella parte in cui imponeva
all'amministrazione un intervento integrativo della norma, ma ha
ritenuto infondata nel merito la pretesa sostanziale dei ricorrenti
con considerazioni di diritto ormai coperte da giudicato.
La pretesa e' invece ammissibile per la parte rientrante nella
previsione dell'art. 658 del d.lgs. n. 297/1994 e fino all'entrata in
vigore della nuova norma dell'art. 27 del d.lgs. 27 febbraio 1998,
n. 62, che, sostituendo l'art. 658, ha determinato nuove e maggiori
misure degli assegni di base per il personale in servizio presso le
istituzioni scolastiche all'estero, non formanti oggetto di censura
da parte dei ricorrenti.
Tale essendo il limite temporale della pretesa, non si pongono
inoltre problemi di giurisdizione, poiche' la controversia e'
relativa a questione attinente al periodo del rapporto di lavoro
anteriore al 30 giugno 1998 ed e' stata proposta, ai sensi
dell'art. 45, comma 17 del d.lgs. n. 80/1998, prima del 15 settembre
2000.
Entro i richiamati limiti la questione, oltre ad essere non
manifestamente infondata, e' rilevante poiche' l'unico strumento
idoneo alla soddisfazione della pretesa dei ricorrenti e'
l'intervento di carattere caducatorio ed additivo da parte della
Corte costituzionale nei confronti della tabella di cui al d.lgs.
n. 297/1994.
Il legislatore infatti, rispetto al contenuto della precedente
tabella, si e' limitato a sostituire nell'elenco del personale in
servizio presso le istituzioni scolastiche italiane, la figura
dell'ispettore scolastico con quella dell'ispettore tecnico,
inserendo quest'ultimo nella medesima posizione gerarchica e
funzionale originariamente assegnata al primo e lasciando inalterata
la misura dell'assegno mensile lordo, senza preoccuparsi minimamente
di verificare se vi fosse identita' di funzioni tra le due figure,
quella soppressa e quella di nuova istituzione.
Ora tale corrispondenza pacificamente non esiste, ne' sul piano
delle responsabilita', ne' su quello della posizione funzionale
ricoperta, poiche' il personale appartenente al ruolo degli ispettori
scolastici, ormai soppresso, era posto alle dipendenze gerarchiche
del provveditore agli studi ed era preposto all'attivita' ispettiva
nelle scuole elementari. Gli ispettori tecnici, invece, ai sensi
dell'art. 4 del d.P.R. n. 417/1974 svolgono funzioni di promozione e
coordinamento delle attivita' di aggiornamento del personale
direttivo e docente delle scuole di ogni ordine e grado, formulano
proposte e pareri in merito ai programmi di insegnamento e di esame e
nell'attivita' di assistenza tecnico-didattica a favore delle
istituzioni scolastiche, svolgono attivita' di studio, di ricerca e
di consulenza tecnica per il Ministro e per i direttori generali. Gli
stessi dal 1989 coprono inoltre la posizione funzionale di dirigenti
superiori.
Ora l'assegno di sede, pur non avendo carattere retributivo, e'
stato sempre correlato dal legislatore alle funzioni svolte, nel
senso che la sua misura cresce in modo progressivo con l'accrescersi
qualitativo delle funzioni stesse.
Pur dovendosi convenire con il giudice d'appello sulla esistenza
di una diversa finalita' dell'assegno, che e' diretto a sopperire
agli oneri derivanti da servizio all'estero, rispetto alla
retribuzione "fissata in relazione alla qualifica ed alla prestazione
lavorativa" (Cons Stato IV 226/1999 cit.) deve riconoscersi che il
legislatore, una volta vincolatosi al rispetto di un astratto
parametro progressivo nella determinazione di un emolumento,
collegato alla organizzazione gerarchica del personale scolastico in
servizio all'estero, non puo' irragionevolmente discostarsene solo
per una figura, in special modo allorche' tale differenziazione, in
se' illogica, non trovi altre giustificazioni, ma determini anzi
l'attribuzione ad alcuni, nella specie agli ispettori tecnici, di un
assegno base inferiore, ad esempio, a quello attribuito ai presidi di
istituto di istruzione media superiore, od a quello attribuito al
direttore di istituto di cultura, figure entrambe collocate in
posizione funzionale inferiore rispetto agli ispettori tecnici.
La non manifesta infondatezza della questione con riferimento ai
parametri dell'art. 3 Cost. non si evidenzia tanto nella mancata
corrispondenza tra livello della retribuzione e misura dell'assegno
di sede, quanto nel mancato rispetto della progressione nella
determinazione della misura dell'assegno, in relazione all'ordine
gerarchico del personale in servizio all'estero, una volta che il
legislatore abbia scelto in astratto tale parametro quale limite
della propria discrezionalita'.
Con riguardo all'art. 97 della Costituzione, il Collegio rileva,
infine, come il principio del buon andamento e dell'imparzialita' ivi
indicato sia un principio generale dell'ordinamento giuridico che
deve ispirare qualsiasi assetto organizzatorio e qualsiasi
comportamento della pubblica amministrazione, nel senso che questi
debbono sempre essere volti a rendere ottimale l'attivita' della
stessa pubblica amministrazione, in modo tale da risultare nel
miglior modo possibile satisfattori degli interessi pubblici
attribuiti.
Ora, nella fattispecie, tale principio di buona amministrazione e
imparzialita' non appare adeguatamente rispettato, in quanto il
legislatore, nonostante l'irragionevolezza di una precedente
situazione discriminatoria, ha lasciato sussistere il differenziato
trattamento economico, approvando disposizioni che in effetti
continuano a mantenere inalterata la situazione discriminatoria
denunciata dai ricorrenti sotto il profilo economico, concretando con
cio' un comportamento che appare sintomatico di una non corretta ed
imparziale amministrazione.
Per le considerazioni che precedono, il giudizio, nei limiti di
cui in motivazione, va, dunque, sospeso in attesa della soluzione da
parte della Corte costituzionale della sollevata questione di
legittimita' della tabella allegata al d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297,
nella parte in cui viene assegnato agli ispettori tecnici un assegno
mensile lordo pari, nella componente base, a L. 120.000 anziche', un
assegno di sede corrispondente a quello attribuito al personale
svolgente le medesime funzioni dei ricorrenti, in relazione agli
artt. 3 e 97, comma 1, della Costituzione.